维秉 ·原创|房屋建筑面积结算依据的认定标准

房屋建筑面积结算依据的认定标准——重庆一中院判决某建筑公司诉某房地产公司建设工程施工合同纠纷案

来源：《人民法院报》2022年3月17日第7版|作者：陈娅梅（作者单位：重庆市第一中级人民法院）

【案情介绍】

2014年8月，某房地产公司与某建筑公司签订《铜梁永嘉镇某商住楼建设项目建设工程施工协议书》，双方对工程范围、履约保证金缴纳、竣工结算和工程款支付等进行了约定，后某建筑公司进行了施工。2019年3月，重庆市铜梁区规划和自然资源局作出《建设工程竣工规划核实确认书》，确认涉案工程总建筑面积23008.82平方米（地上建筑面积20031.22平方米，地下建筑面积2977.60平方米）。2019年4月，涉案工程通过竣工验收，形成《竣工验收报告》。现因对房屋建筑面积、工程总价、欠付工程款及利息等存在争议，某建筑公司起诉请求：某房地产公司支付某建筑公司工程款1532万余元，并以此为基数从2019年4月9日起按照月利率2%支付资金利息至付清时止；退还保证金50万元；某建筑公司在某房地产公司欠付工程款范围内享有优先受偿权；诉讼费由某房地产公司负担。

重庆市铜梁区人民法院审理后认为，根据《建设工程竣工规划核实确认书》确认的总建筑面积，涉案工程的工程款为27734151.8元（地上部分23837151.8元、正负零以下部分3722000元、增加工程135000元、零星借支款4万元），扣除已付款19237296元，尚欠8496855.8元。该工程于2019年4月1日通过竣工验收，某房地产公司应付22187321.44元，尚欠2950025.44元，其应自2019年5月9日起按照同期银行贷款利率支付利息至付清时止。因2019年11月21日为支付工程余款5546830.36元之日，故某建筑公司主张的优先受偿权未超过法定期间。遂判决，某房地产公司向某建筑公司支付工程款8496855.8元；某建筑公司在某房地产公司欠付工程款8496855.8元范围内享有优先受偿权；驳回某建筑公司的其他诉讼请求。

宣判后，某建筑公司不服上诉。重庆市第一中级人民法院审理后认为，应以五方单位共同组织竣工验收后形成的竣工验收报告所载明的建筑面积作为计算工程款的依据，涉案工程的工程款为27824478元，包括：地上部分23680940.5元、正负零以下部分4143537.5元，故某房地产公司应付工程款27999478元，尚欠8762182元。某房地产公司应付利息包括：1.以3162286.4元为基数，从2019年5月9日起按中国人民银行同期同类贷款利率算至2019年8月19日止，从2019年8月20日起按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率算至付清时止；2.以5599895.6元为基数，从2019年11月21日起按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率算至付清时止；某建筑公司在某房地产公司欠付工程款876218元范围内享有优先受偿权。遂依法改判。

本案裁判要旨：当行政主管部门作出的《建设工程竣工规划核实确认书》与建设单位、施工单位、监理单位、勘察单位、设计单位经竣工验收形成的《竣工验收报告》就建设房屋建筑面积作出不一致的确认时，应从立法目的、形成时间、行为性质等方面评判房屋建筑面积结算依据，施工方以后者为据主张工程款的，应予支持。

【案情评析】

本案争议焦点在于涉案房屋建筑面积的计算依据。

首先，从立法目的看。城乡规划法第四十五条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实，未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。可见，建设工程的规划核实，是城乡规划主管部门实施监督检查最重要的环节。建设工程从开工到竣工是一个连续的过程，在此过程中，对于建设单位的建设活动是否严格遵守规划许可要求，城乡规划主管部门需要进行监督检查。具体而言，规划核实是在建设工程竣工验收之前，由城乡规划主管部门就建设工程是否符合规划许可进行的检验，在对建设工程是否按建设工程规划许可证及其附件、附图确定的内容组织建设进行现场审核后，对于符合规划许可内容要求的，核发规划核实证明；对于经核实建设工程违反规划许可的，则及时依法提出处理意见；经规划核实不合格的或者未经规划核实的建设工程，建设单位不得组织竣工验收。据此，城乡规划主管部门确认的规划核实建筑面积，从核实的方式、内容、目的看，均不宜直接作为建设工程发包人和承包人相关工程竣工结算面积的认定依据。

其次，从形成时间看。本案中的《建设工程竣工规划核实确认书》形成于2019年3月，《竣工验收报告》则形成于2019年4月，确认书形成在前、验收报告形成在后，该形成时间亦符合前述规定的要求，即经规划核实符合规划许可内容要求的，在城乡规划主管部门出具核实证明后，建设单位可以依法组织竣工验收。同时也能证明，城乡规划主管部门针对房屋建筑面积作出的确认行为，并不能代替业主单位、施工单位及其他单位共同进行竣工验收这一施工过程中的必经环节，即在规划核实建筑面积之后，仍需发包人和承包人会同相关单位组织竣工验收，共同确认案涉工程竣工的建筑面积。

最后，从行为性质看。进行竣工规划核实是城乡规划主管部门依法行使具体行政管理职权的行为；而组织竣工验收则是勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位、建设单位共同对施工内容进行检验的行为，验收后签字盖章确认的报告书，理应对发包人和承包人等具有法律约束力。同时根据《竣工验收报告》载明的内容，发包人和承包人分别对涉案工程相应施工内容的建筑面积进行了确认，亦更符合双方对实际施工完成的建筑面积作出的真实表意。

【维秉观点】

工程量的确定对于工程价款的计算无疑具有至关重要的意义。最高人民法院《建设工程司法解释（一）》第十九条第一款规定，当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。法律尊重当事人的意思自治，各方可在合同中约定工程量的计量方式和程序，按照约定结算工程价款。《建设工程施工合同（示范文本）2017》通用条款第12.3.1条计量原则规定，工程量计量按照合同该约定的工程计量规则、图纸及变更指示等进行计量。工程量计算规则应以国家标准、行业标准等为依据，由合同当事人在专用合同条款中约定。12.3.2计量周期规定，除专用合同条款另有约定外，工程量的计量按月进行。实务中，依据通用条款约定，无论是单价合同的计量还是总价合同的计量，承包人均应于每月25日向监理报送上月20日至当月19日已完成的工程量报告，并附具进度付款申请单、已完成工程量报表和有关资料，监理审核并报送发包人后，发包人审核后支付进度款。待工程竣工验收后双方进行竣工结算，确定竣工结算合同价格，发包人还应支付承包人的合同价款。总体而言，对于工程量，以建设工程施工合同约定工程范围、工程种类、计算规则进行计算；但是，在合同履行中，发生设计变更等情形，导致各方对工程量产生争议，则依据《建设工程司法解释（一）》第二十条规定，以施工过程中形成的签证、各方达成的补充协议、会议纪要、工程变更单、工程对账签证等书面材料作为证明工程量的实际发生证据。

本案系建设工程施工合同纠纷，争议的焦点为涉案工程的工程量计算依据为何。一、二审法院对此产生了不同的认识。一审法院认为应当依据“《建设工程竣工规划核实确认书》确认的总建筑面积”作为计算工程价款的依据，二审法院认为应当依据“《竣工验收报告》所载明的建筑面积”计算工程价款。我们认为，本案具有特殊性，在一般建设工程施工合同中各方关于工程量产生争议基于该案情形并不多见，而且本案发包人和承包人在竣工结算时对于《竣工验收报告》中载明建筑面积和相应施工内容一致均予认可，人民法院依据《竣工验收报告》确认涉案工程量没有争议。但是，一般情形下，如果合同没有约定、竣工结算亦未认可竣工验收报告记载的建筑面积时，《建设工程竣工规划核实确认书》《竣工验收报告》均不能作为工程量的计算依据。

一、《城乡规划法》的立法目的决定了《建设工程竣工规划核实确认书》不能作为建设工程量的计算依据

《城乡规划法》第四十五条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。本文笔者从该法条的立法目的及《城乡规划法》的立法本意分析，认为工程竣工验收前工程的规划核实是城乡规划主管部门就建设工程是否符合规划许可进行检验、实施监督检查的政府监管行为。如城乡规划主管部门核实建设工程系按照建设工程规划许可证及其附件、附图确定的内容组织建设并符合规划许可内容要求的，核发规划核实证明文件；如建设工程不合格或经未通过规划核实的，建设单位不得组织竣工验收。我们认可该观点。同时，对于《城乡规划法》本身的性质、立法目的、本条的体系解释及实践中各地规划部门的实际操作，均不能得出《建设工程竣工规划核实确认书》可以作为认定建设工程量的计算依据。

第一，公法和私法在我国没有严格的划分。通说认为，以“法律关系”予以区分，如果调整主体具有从属关系, 则属于公法范畴；如果调整的是平等主体之间的民事关系,包括国家以民事主体身份从事的民事活动,则属于私法范畴。公法维护的是公共利益、调整的是政府与社会之间的关系，体现政府监督管理职能；而私法保护合法的私人利益，遵循“意思自治”“私法自治”的原则。区分二者主要是便于确定法律关系的性质,正确适用法律规定、救济方式和诉讼程序。《城乡规划法》出台以前，我国原有关城市和乡村规划管理的法律、行政法规仅有《中华人民共和国城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》，制定“一法一条例”的目的是为了加强城市、村庄和集镇的规划、建设、管理，遏制城市和乡村的无序建设、促进城乡建设有序发展。同时，《城乡规划法》的颁行与经济迅速发展，城乡之间联系紧密性加强，与某些地区擅自变更规划、盲目扩大城市建设规模，改变原“一法一条例”的法律责任过于原则密切相关，系为了加强城乡规划、建设、管理所制定，具有公法特性。

第二，《城乡规划法》第一条表明了该法的立法目的。第一条规定，为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。规划是人民政府行政管理权的重要内容，城乡规划管理要求政府相关部门组织编制和审批城乡规划，对城市、镇、乡、村庄的土地使用和各项建设的安排实施规划控制、指导、监督检查。政府相关部门在行使管理权时形成的材料，与缔约各方基于意思自治缔结合同的约定应予区分，如合同没有明确约定，政府行使管理权形成的材料不能作为建设工程量的依据。

第三，《城乡规划法》共分七章，第四十五条规定于第三章“城市规划的实施”中，该章第三十七条、第三十八条、第三十九条规定了申请建设用地规划许可证及核发程序，第四十条、第四十一条、第四十二条规定了申请建设工程规划许可证及核发程序，而取得以上两个证件是取得施工许可证开工建设的条件，结合第四十五条第一款的规定，工程竣工前的规划核实亦属于行政机关对于建设后工程项目是否符合城市规划要求进行的核实、监督管理，产生的文件不能作为工程量的计算依据。

第四，《城乡规划法》第四十五条第一款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实”形成的文件，各地规定不同，本案所在重庆市自然资源和规划局核实的文件名称为《建设工程竣工规划核实确认书》，西安市自然资源和规划局核实的文件名称为《建设工程规划条件核实意见书》，按照审查要求，政府部门只需审查“是否按照规划许可内容进行建设”，建设单位即可据此意见书办理联合竣工验收和产权登记手续，至于施工单位的实际工程量和计算方式，不属于该文件的规定范围。

二、取得竣工验收报告说明建设工程经竣工验收合格具备支付剩余工程款的条件，一般不能以此作为最终工程量及价款结算的依据

依据《建设工程质量管理条例》第十六条、第十七条以及《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第四条、第五条、第六条、第九条的规定，工程完工后，施工单位向建设单位提交建设工程竣工报告，建设单位收到工程竣工报告后，对符合竣工验收要求的工程，应当组织勘察、设计、施工、监理等单位进行竣工验收，竣工验收合格后，建设单位出具《竣工验收报告》，并按照《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的规定，向工程所在地县级以上地方人民政府建设主管部门移交建设项目档案，进行竣工验收备案。

《工程竣工验收报告》主要包括工程概况、建设单位执行基本建设程序情况、对工程勘察、设计、施工、监理等方面的评价，工程竣工验收时间、程序、内容和组织形式，工程竣工验收意见等内容，并附有施工许可证、施工图设计文件审查意见等附件。工程竣工验收是全面核验工程建设是否符合设计要求和施工质量的重要环节，未经竣工验收合格的建设项目不能投入使用，该文件不解决实际工程量和最终工程价款。一般情形下，其报告中标有的建筑面积与建设工程规划许可证标注的建筑面积或可能一致，但同样不能作为承包人实际施工工程量确认的依据。

在实际施工中，工程量可能会因部分设计变更、工程进度、施工条件等因素及建设单位的变更指示发生变化。一般情形下，在竣工结算时，工程量会较原合同约定有所增加，增加的工程量并不属于《竣工验收报告》中建筑面积的标注范畴；同时，工程竣工验收合格并移交建设单位，并不意味着承包人已履行完合同的全部义务，对于甩项验收的扫尾工程、瑕疵缺陷修补工程、承包人仍应按照约定的进度计划履行合同义务，产生的工程量亦不会在《竣工验收报告》中体现，而需要最终的竣工结算予以确认。

三、应当依据建设单位和承包人均认可的竣工结算文件中载明的施工量计量并支付剩余工程价款

建设工程竣工结算是指发包人和承包人依据合同约定，对建设工程在建设中、完工后进行的合同价款计算、调整和确认，竣工结算的范围理应涵摄施工合同项下全部施工的计量、计价及全部债权债务清算，关涉建设工程合同目的的实现与合同利益的获得。合同价款的最终确定必然涉及实际施工的工程量计算，建设工程竣工结算在实务中通常表现为计量争议、变更估价争议、工期延误争议、质量、索赔、工程结算审计争议等情形。

具体而言，竣工结算文件资料由承包人编制，在工程竣工验收合格后向发包人和监理人提交，内容包括竣工结算申请单和完整的结算资料，其中竣工结算申请单主要内容包括：竣工结算合同价格，发包人已支付承包人的款项，应扣留的质量保证金，发包人应支付承包人的合同价款。监理人在收到竣工结算申请单后认为无异议、完成核查报送发包人，发包人认为无异议完成审批，并由监理人向承包人签发经发包人签认的竣工付款证书，完成付款。如果建设方和承包人对于承包人提供的结算资料中体现的工程量无异议，该结算资料应作为实际工程量的计量依据；如果有异议，在承包人提供修正、补充资料后，依据合同约定的工程量清单计价规则、图纸及变更签证，再行核定确认。

同时，《建设工程司法解释（一）》第二十一条规定，当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复的，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，人民法院应予支持。本条是关于发包人违反合同约定逾期不结算工程价款时应承担不利后果的规定，也是为了督促发包人在收到承包人竣工结算文件后，及时核查结算工程价款，防止拖延支付，保护承包人特别是农民工及时获得施工劳务费的权益。承包人编制的结算文件中包含了工程量和计价方式，量价合一的最终竣工结算价格。如果合同专用条款明确约定发包人收到竣工结算文件的核查时间，发包人在期间内既未答复亦未提出异议，视为认可竣工结算文件的内容，应及时支付款项；如果合同专用条款没有明确约定，承包人即使在工程竣工后提交了竣工结算资料，也不能以合同通用条款规定的期限认定发包人未答复或提出异议，视为发包人对该竣工结算资料认可，发包人仍可对结算资料的实际工程量提出异议，并委托第三方鉴定。此时，未经发包人认可的竣工结算资料所附的工程量不能作为确定承包人实际工程量的依据，还需依照经各方质证的《工程造价鉴定报告》确定的数量为标准。

《建设工程司法解释（一）》第二十条规定，当事人对工程量有争议的，按照施工过程中形成的签证等书面文件确认。承包人能够证明发包人同意其施工，但未提供签证文件等证明工程量发生的，可以按照当事人提供的其他证据确认实际发生的工程量。在实践中，工程最终结算价格的确定与实际完成的工程量密切相关，工程量引发争议必然决定着工程价款的确定。司法解释对于各方因工程量发生争议时，确定工程量的证据材料进行了规定。注意事项如下：

1、工程造价计价方式

（1）《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）第3.1条“计价方式”规定，使用国有资金投资的建设工程发承包方，必须采用工程量清单计价；非国有资金投资的建设工程，宜采用工程量清单计价。当事人可在合同中约定“工程量清单计价方式”，“工程量清单”是建设工程的分部分项工程项目、措施项目、其他项目、税金的名称和相应数量等明细清单，工程量清单计价时，造价由工程量清单费用、其他项目清单费用、规费、税金组成。该方式适应市场经济发展，允许施工单位依据分部分项工程量自主报价，突出竞争优势。2021年11月17日，住房和城乡建设部标准定额司关于征求《建设工程工程量清单计价标准》（征求意见稿）第3.1.2条规定，建设工程施工发承包应采用工程量清单计价。该标准采用GB/T，工程量清单计价方式将成为国家推荐适用标准，目前成为建设工程施工合同中普遍采用的标准，推荐适用。

（2）亦可自行约定定额计价或其他量价合一的计价标准。定额是指在正常施工条件下，完成一定计量单位产品的人工、材料、机械和资金消费的规定额度，实质为“套定额”。工程造价时会根据工程图纸计算出工程量，然后套建设行政主管部门或造价信息网上公布的定额单价标准，从而计算各项费用、利润、税金等。亦可自行约定计价标准，如×元/平方米。

2、工程量产生争议计算的依据

（1）签证。《建设工程工程量清单计价规范》规定“现场签证”为发包人现场代表（或其授权的监理人、工程造价咨询人）与承包人现场代表就施工过程中涉及的责任事件所做的签认证明。又称为工程签证、现场签证、施工核定单等。

发承包人需要注意的是：工程签证的性质为补充协议，需要具备合同成立生效的要件；签证的主体是发承包人及其代理人，包括作为承包人在项目上的代表项目经理；签证的内容涉及工程量、工程款、工期等施工过程中可能存在的要素。承包人特别需要注意的是：工程签证单应尽可能载明变更的事实及发生变更的费用，否则结算时按照合同约定变更估价和价格调整方法确定变更费用，对承包人影响较大。

（2）其他证明工程量变更的文件材料。在建设工程施工合同履行期间，工程量变更、签证主要来自发包人，承包人不得擅自增减工程量，造成了完整有效签证取得存在现实困难。承包人注意留存补充协议、备忘录、函件、会议纪要、工程联系单、工程变更单、工程检验记录单、通知等以书面文件形式作为载体载明工程量变更的材料文件。

（3）承包人需要注意的是：【1】如超图纸施工或工程返工造成工程量变更的，发包人不认可，承包人不能作为计量依据。但由于设计变更引起的工程量变化，根据《建设工程施工合同（示范文本）》10.2条规定，涉及设计变更的，应由设计人提供变更后的图纸和说明。如变更超过原设计标准或批准建设规模时，发包人应当及时办理规划、设计变更等审批手续的规定，发包人通过监理向承包人发出书面变更指示、承包人认为可以执行变更的，应当注意及时书面向发包人说明实施该变更指示对工期和合同价格的影响，按照约定确定变更估价，以免双方后期对签证文件是否具有相应法律效果产生争议。【2】承包人在诉讼中对于施工过程中工程量增加的事实负有举证责任，证明对象包括发包人同意和承包人实际施工两方面。如果承包人证明了以上事实存在而发包人亦提供了相反的证据反驳，那么在承包人没有取得签证和其他发包人认可的工程量变更材料情形下，承包人还需进一步承担举证责任。

3、发包人逾期签证效力问题

签证与工程量、工程价款及索赔密切相关，但因建设施工周期长、受外部因素影响大、加之实践中操作不规范，使得签证往往存在一定的瑕疵。而发包人亦不愿意给承包人核实并签证，以免日后纠纷不利。根据《建设工程工程量清单计价规范》的规定，承包人应在收到发包人指令后的7天内向发包人提交现场签证报告，发包人应在收到现场签证报告后的48小时内对报告内容进行核实，予以确认或提出意见。发包人在收到承包人现场签证报告后的48小时内未确认亦未提出修改意见的，应视为承包人提交的现场签证报告已被发包人认可。……现场签证工作完成后的7天内，承包人应按照现场签证内容计算价款，报送发包确认。《建设工程施工合同（示范文本）》第10.4.2变更估价程序亦规定，承包人应在收到变更指示后14天内，向监理人提交变更估价申请。监理人应在收到承包人提交的变更估价申请后7天内审查完毕并报送发包人，监理人对变更估价申请有异议，通知承包人修改后重新提交。发包人应在承包人提交变更估计申请后14天内审批完毕。发包人逾期未完成审批或未提出异议的，视为认可承包人提交的变更估价申请。

承包人需要注意的是：应在合同中对于签证条款的约定清晰明确，包括签证主体、签证期限、逾期签证的后果，在合同约定的期限内向发包人发出签证通知、提供相应资料并向发包人提供变更估价申请、并完成送达，确认发包人已签收，那么发包人如逾期签证应承担对其不利的法律后果，视为已认可签证或变更申请。